城乡居民基本养老保险制度的公平性分析—人工改重案例

发布日期:2022-02-19 09:34:58


  我国城乡居民基本养老保险制度是适合我国国情的、以公平为价值取向的基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险制度的建立将大量原本没有任何制度保障的人群纳入到了社会保障体系中,很大程度上实现了社会公平正义的目标,原本由于城乡二元分割所导致的制度不公平性现象也得到了相应的缓解。然而城乡居保制度依然存在诸如制度衔接不畅、待遇补贴方式不合理等诸多公平性问题,这些问题并非通过城乡原有制度简单统一这一单一手段就可以解决的。正是在这样的背景下,本文以海安市为例,从海安市城乡居民基本养老保险制度的发展和实施现状着手,分析了海安市城乡居民基本养老保险制度公平性缺失的具体表现,并有针对性地提出了实行差别化的待遇水平、优化海安市城乡居民养老保险和城镇职工养老保险之间的衔接机制以及完善海安市城乡居民基本养老保险的补助方式等建议。


  一、城乡居民基本养老保险制度公平性的含义和评价指标


  (一)城乡居保制度公平性的含义


  所谓养老保险制度的公平性主要包含起点公平、规则公平以及待遇公平。所谓养老保险制度的起点公平是要确保制度目标群体的机会公平,是每个人应有的基本权利。所以起点公平是其他两个公平的前提与基础;而养老保险制度的规则公平则是保障制度实施过程的公平;养老保险制度的待遇公平是保障制度实施结果公平。所以,养老保险制度的公平性所包含的三个层面的公平之间是具有相辅相成的逻辑关系的。


  城乡居民基本养老保险制度的公平性的含义可以从三个方面进行阐述:普遍的制度覆盖范围、统一的制度管理以及相对公平的待遇标准。普遍的制度覆盖范围致力于城乡居民具有公平的参保机会,保障了城乡居民参保机会的公平实际上就是在制度的起点上实现了公平,即城乡居民人人都有机会享有统一的基本养老保险制度的保障。而统一的制度管理则致力于城乡居民的缴费标准、参保规则、保险资金的管理与运行等方面的内容具有统一性。相对公平的待遇标准则致力于统一又有差别的待遇发放,主要体现在城乡居民基本养老制度的养老待遇构成是由基础养老金账户与个人账户两部分组成,基础养老金账户体现待遇标准的统一性,个人账户则体现待遇标准的差异性,二者结合实现相对公平的待遇发放。[[[]唐沙.城乡居民基本养老保险制度的公平性研究[D].湘潭大学,2018]]


  (二)城乡居保制度公平性的评价指标


  由上文分析可知,城乡居民基本养老保险制度的公平性主要体现在:普遍的制度覆盖范围、统一的制度管理以及相对公平的待遇标准三个方面,因此下文主要从这三个方面进行分析评价城乡居保制度实现公平性的具体指标。

城乡居民基本养老保险制度的公平性分析

  1、普遍的制度覆盖范围


  普遍的制度覆盖范围体现了参保机会公平,也被称为制度的起点公平。在参与社会活动的过程中,由于各种有形和无形的限制,造成在一开始就有一部分人的权利被剥夺。城乡居民参保机会的不公平就导致城乡居保的公平无法实现。城乡居民参保机会公平的评价指标是城乡居民基本养老保险制度目标设计的制度覆盖范围。城乡居保制度所覆盖的目标群体范围越广则表明城乡居保制度越公平。如果能实现目标群体的全覆盖,则体现该制度有绝对的参保机会公平。我国“城乡居保”的目标人群是全体城乡居民,年龄上需要年满16周岁(不含在校学生),身份上除去国家机关、事业单位工作人员以及企业职工的城乡居民都可以在户籍地参加当地的城乡居民基本养老保险制度,都能获得平等的参保机会。[[[](国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见,国发[2014]8号)]]


  2、统一的制度管理


  统一的制度管理体现的是城乡居保制度的过程公平。统一管理可以从以下四方面评价:第一是将城市和农村的养老保险制度名称进行统一,即新型农村养老保险和城市居民基本养老保险的合并统一;第二是归并城乡二元对立旧制度下的缴费档次,将制度缴费标准统一,新缴费档次增设为100元到2000元不等的12个档次,且基础养老金发放由中央全权进行调控,实现城乡居民参保规则的公平;第三是简化城乡养老保险经办管理服务机构,整合城乡养老保险制度的管理和服务资源,将管理服务和办事流程进行统一,一定程度上优化了服务,减少了成本,提高了办事效率;第四是将城乡居民的参保档案信息管理进行统一,统一录入城乡居保参保人员的信息管理平台,实现城乡居民参保信息的资源共享,避免因信息不对称造成的逆向选择和道德风险。[[[]李琼,李湘玲.城乡居民基本养老保险制度的巩固和完善[J].甘肃社会科学,2018(5).]]因此,“城乡居保”制度管理的统一保障了城乡参保居民参保选择时面临统一的参保规则,体现了制度过程的公平性。


  3、相对公平的待遇标准


  城乡居保制度相对公平的待遇标准体现的是城乡居保制度结果的公平,也是城乡居保制度公平的核心。城乡居保制度相对公平的待遇标准并非指绝对一致的养老金水平,而是统一而又有差别的待遇水平,这取决于城乡居民养老金待遇的给付方式。城乡居保制度的养老金待遇由个人账户养老金和基础统筹账户养老金构成,个人账户体现多缴多得的原则,而基础统筹账户养老金由中央确定待遇的最低标准,各地方政府根据当地经济社会发展实际情况确定自己地区的基础养老金标准并建立相应的调整机制。基础统筹账户养老金按月领取,每位参保的城乡居民在达到退休年龄后都能享受。


  基础养老金水平体现了待遇的统一性,待遇给付的差异化表现在城乡居保制度个人账户缴费档次的选择,个人账户养老金积累是由个人缴费和政府财政补贴构成,个人如果选择缴纳的标准不同则地方财政提供的待遇补贴也不同,补贴的原则是多缴多补以及长缴多补。目前我国城乡居保制度设有12个投保档次,从100元至2000元不等,各地的缴费档次设置受地方经济发展的限制而有所不同。个人账户养老金的归属权属于参保居民个人,发放原则同样是在参保人员达到退休年龄后按月领取,每月按照参保居民个人账户全部的储存额除以139的标准发放。对不同缴费档次实行差异化的补助方式,体现了参保居民权利与义务的对应,体现了统一而又差别的结果公平。[[[]成志刚,周梓璇.实然与应然:我国城乡居民基本养老保险制度的公平性研究[J].长沙大学学报,2019,33(04):18-23.


  ]]


  二、海安市城乡居民基本养老保险制度的发展现状


  (一)海安市城乡居保制度的发展


  早在2011年12月,海安市就打破二元对立,将新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险合并,建立了统一的海安市城乡居民社会养老保险制度,2016年更名为海安市城乡居民基本养老保险制度,合并后的制度扩大了城乡居民覆盖面,提高了城乡居民的待遇水平,并且规范了相应的参保服务。


  1、海安市城乡居保制度的覆盖对象与领取条件


  海安市城乡居保制度的覆盖对象主要为年满16周岁(不含在校学生)且具有海安市户籍的城乡居民,身份上要具备非国家机关和事业单位工作人员、以及不属于企业职工基本养老保险制度覆盖范围职工。


  海安市的城乡参保人员在年满60周岁、累计缴费不得少于15年、且未领取国家规定的其他基本养老保障待遇,可以按月领取城乡居保养老保险金。如果参保居民缴费不足15年,允许补缴至15年,才可以按月领取养老金。[[[]海安县进一步完善城乡居民基本养老保险制度意见。海政办发[2016]19号]]


  2、海安市城乡居保制度的实施原则与要求


  海安市城乡居保制度始终坚持权利与义务相对应,实施过程中强调政府主导推动和居民自愿参加相结合的原则;待遇的发放上坚持制度的保障水平与海安市经济社会发展水平相适应、基础养老金和个人账户养老金相结合的原则;城乡居保制度运行管理则强调与社会救助、社会福利等其他社会保障措施相配套的原则;筹资方式上强调个人缴费和集体补助、政府补贴、社会捐助相结合的原则。


  海安市城乡居保制度实施过程中强调海安市城乡居民全员覆盖、保障城乡居民的基本生活水平、实行有弹性的调整机制,缴费负担上合理分担个人(家庭)与政府责任,以增强城乡居保制度的公平性,保证城乡居保制度的财务可持续性,科学合理确定城乡居保制度的待遇发放水平,完善不同养老保险制度的衔接,加强海安市城乡居保基金监管和经办管理服务,逐步提高海安市城乡居保基金管理的层次,逐步建立完善的城乡居民基本养老保险体系。


  (二)海安市城乡居保制度的实施现状


  1、覆盖面扩大,居民参保人数减少


  截至2019年9月,海安市城乡居民基本养老保险覆盖率为97.6%,海安市“城乡居保”应保人数为151847人,参保人数达148129人,参保率达到97.55%。其中符合领取待遇人数达154083人,个人缴费收入为14565.58万元,个人平均缴费0.09827万元。


  海安市2017—2018年居民基本养老保险参保情况一览表(表1)单位:万元


  2017年2018年


  参保人数/参保率163058人/99.99%参保人数/参保率157365人/99.9%


  符合领取待遇人数145465人符合领取待遇人数150301人


  “城乡居保”覆盖率97.1%“城乡居保”覆盖率97.29%


  个人缴费收入17153.11个人缴费收入26014.22


  个人平均缴费0.105196个人平均缴费0.165311


  由表1可知,海安城乡居民基本养老保险覆盖逐年扩大,说明海安市参保机会是公平的。城乡居民养老险参保人数不断减少,参保率逐年下降但是符合领取待遇的人数却在不断,加重了海安市政府的财政压力。[[[]海安市城乡居民基本养老保险基金收支情况一览表]]


  2、城乡居保的基础养老金提高,保证底线民生保障水平


  自2010年起,为了体现市政府对对城乡居民的关怀、城乡居民养老保障工作的重视,为了保障和改善城乡老年人的基本生活,海安市已经连续8次提高养老保险基础养老金。海安市基础养老金历年的待遇为2010年到2012年基础金为60元、2013年基础金由60元提升到70元、2014年基础金上涨了20元到90元、2015年基础金上涨25元到105元、2016年基础金上涨10元到115元、2017年基础金上涨10元到125元、2018年基础金上涨10元到135元、2019年基础金上涨13元到148元[[[]海安年鉴王宝勇]]。从2015年开始海安市城乡居民基础养老金就超过了100元。


  3、设立档次不同的缴费和补贴机制,支持多缴多得


  国家设立的城乡居保个人缴费标准为12个档次,从100元到1000元每间隔100元为一个缴费档次,1000元之后有两个缴费档次,分别为1500元和2000元[[[]《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》国发[2014]8号]]。而海安市规定的城乡居保个人缴费标准只有6个档次,从最低100元到最高3200元,中间还有四个档次为800元、1200元、1600元和2400元,间隔逐步加大[[[]海安县进一步完善城乡居民基本养老保险制度意见。海政办发[2016]19号]]。缴费标准的逐步提高对于个人账户的积累以及城乡居民退休后养老待遇的增加大有益处。海安市还有相应的对参保人员个人缴费给予补贴的激励机制,多缴多补(不含补缴)。选择100元、800元、1200元、1600元、2400元和3200元缴费档次,每年分别补贴40元、60元、70元、80元、90元、和100元。对于低保和重度残疾等困难群体参保,政府财政会重点帮扶,为其缴最低标准的80%。海安市财政对缴费补贴的力度超过了国家规定的标准,有利于激励海安市城乡居民参保的积极性。


  三、海安市城乡居民基本养老保险制度公平性问题及表现


  (一)待遇补贴方式不公平


  海安市政府为了鼓励海安市城乡居民选择较高的档次参保,将海安市城乡居民基本养老保险制度对个人参保缴费提供补助的形式定为差额补助,支持缴的多,得的多。但是海安市目前的养老金待遇的补贴方式并没有真正起到激励作用,反而使得越来越多的城乡居民选择较低的档次投保的现象的产生。这是什么原因呢?海安市政府规定选择100元的缴费档次的城乡居民原则上只能是低保、无固定收入的重度残疾人等缴费困难的群体,除此之外的其余人原则上选择的档次要不低于第二低档次即投保金额不低于800元。但是由表1可知:982.7元是2019年海安市城乡居民的平均参保额,差不多是2018年海安市城乡居民平均参保额1653.11元的一半,也低于2017年的海安市城乡居民平均参保额1051.96元。由此可见城乡居民基本养老保险制度待遇补贴方式的不公平使得海安市其他城乡居民普遍不再愿意采用更高的缴1费档次参保,而是选择了采用对于他们来说是最低档次的第二档次也就是800元的档次参保。海安市采取的“城乡居保”的补贴方式是定额制,即对同一档次内不同缴费额度采取同一补贴额度。目前海安市设立的城乡居保的6个投保档次分别为100元、800元、1200元、1600元、2400元、3200元,其补贴标准的6个档次分别为40元、60元、70元、80元、90元、100元。以最低标准为例,补贴额度为40元对应的城乡居民缴费为100元,补贴额度为100元对应的城乡居民缴费却是3200元。两者补贴金额差距为100÷40=2.5倍,而缴费差距却相差3200÷100=32倍,(缴费差距倍数计算公式为:缴费差距倍数=最高档次缴费绝对额÷最低档次缴费绝对额),按照补贴比例来算,选择100元投保档次的参保居民享受的补助比例为40%,而选择3200元投保档次的参保居民享受的补助比例却是3.125%。虽然政府给予的补贴额会随着城乡居民参保缴费额的提高而提高,但在城乡居民缴费里政府补贴的占比比例却越来越低,所以海安市城乡居民基本养老保险制度的激励作用是下降的,海安市实行的缴费补贴方式是不合理的。对于低保、无固定收入的重度残疾人等缴费困难的群体来说,政府对最低档次缴费给予较多补贴的行为起到了为弱势群体保底的安全网作用,所以这样的缴费补贴标准对他们来说是比较公平的。但这种缴费补贴方式对于那些选择较高档次参保的人来说是不公平的。严重降低了“城乡居保”缴费补贴机制对那些收入较高群体选择较高档次参保的吸引力。于是大多数城乡居民无论本身经济能力如何,均倾向于选择较低档次参保,严重影响海安市城乡居民基本养老保险制度的发展。


  (二)制度衔接机制不畅


  海安市的制度衔接是指“城乡居保”与企业职工基本养老保险制度的衔接,即企业职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两者之间的相互转保。但是两种制度的衔接机制不畅,损害了非企业职工的城乡居民和企业职工在转保过程中的利益,使得城市居民和农村居民间的养老保险待遇差别还是很大,严重影响了“城乡居保”制度的公平性。因此要优化这两种制度的衔接机制。首先,海安市政府规定在由企业职工基本养老保险向“城乡居保”的转保过程中,参加两种养老保险的人员,退休时的年龄要满足法定退休年龄,保险缴费也缴满了15年,且个人不愿意延长缴费的可以申请将城乡居民养老保险转入职工养老保险,按照职工养老保险办法计发相应待遇;而职工养老保险缴费年限不足15年的,可以申请将职工养老保险转入城乡居民养老保险,待达到城乡居民养老保险的领取条件时,按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。[[[]海安县进一步完善城乡居民基本养老保险制度意见。海政办发[2016]19号]]海安市政府规定参保人员从企业职工基本养老保险转入“城乡居保”时,其职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户,转保之前的缴费年限合并计算为“城乡居保”的缴费年限。但由于在改保之前企业全部在统筹账户为职工缴纳养老保险费,而“城乡居保”待遇是由基础养老金和个人账户养老金两个部分组成,没有统筹账户。因此,参保人在转为“城乡居保”时,参保人员的“城乡居保”的个人账户中就会缺失这笔保险费,这无疑严重损害了转保职工的养老保险金收入,对企业职工来说,该制度是不公平的;其次,就是在由“城乡居保”向企业职工养老保险的转保过程中,海安市规定,参保人员在向企业职工养老保险转保时,“城乡居保”的个人账户余额全部并入企业职工基本养老保险的个人账户中,但是在转保之前的缴费年限不合并计算或折算为企业职工基本养老保险的缴费年限,[[[]海安县进一步完善城乡居民基本养老保险制度意见。海政办发[2016]19号


  ]]这明显损害了部分参保居民尤其是长期参保居民的利益。这对非企业职工的城乡居民来说,该制度也是不公平的。这也使的越来越多的的城乡居民因考虑到这两项制度衔接过程不合理,对参加“城乡居保”的积极性并不高。这两种制度衔接不畅造成城乡居民基本养老保险制度的不公平。


  (三)城镇居民与农村居民间的隐性不公平


  建立统一城乡的养老保险制度,不仅使公共服务变得越来越均等化,而且使社会更加的公平正义和和谐。但是海安市居民在参保同一缴费档次,领取同等养老待遇的情况下,城镇居民和农村居民会存在隐性不公平。随着《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的出台,要求城镇居民与农村居民享受养老保险待遇标准是统一的。待遇发放方式也是同样的基础养老金与个人账户相结合的发放方式。这些都体现出制度的公平性。保障了农村居民与城镇居民参与养老保险的机会公平,消除了城乡居民间的权利的不平等。但是在实际情况下,如果城镇居民和农村居民选择的缴费档次相同,城镇居民与农村居民所享受到的养老待遇水平却存在隐性的不公平。基于我国一直以来的重视城市而不重视农村,重视工业而不重视农业的发展路线,农村的的经济发展水平低于城镇,农村的生活水平也低于城镇,另外城镇居民没有土地可以依靠,平日的一日三餐都没有办法自给自足,而是需要花费资金,而农村居民拥有一定范围的土地,土地的产出不仅可以保证他们的一日三餐,甚至还可以帮助他们获得一定程度的资金补贴家用。因而城镇居民的生活成本会比农村居民的生活成本更高。所以同等养老保险待遇水平下农村居民的养老需求更容易得到满足,农村居民的基本生活需求的的效果是城镇居民远远不及的,生活状况也农村居民的生活状况也是城镇居民所不及的,所以城镇居民与农村居民之间的养老保险待遇存在隐性不公平。另外农村居民在未来养老如果资金不够,还可以依靠土地减少基本生活的开支,而城镇职工的开支却是不变的。因而农村居民在领取同等养老金补贴的前提下比城镇居民更容易生存下去。城镇居民与农村居民领取同等的养老金补贴会在未来生活效益上产生隐性不公。


  四、提升海安市城乡居民基本养老保险制度公平性的对策


  (一)实行差别化的待遇水平


  明确城乡有别,了解城镇居民和农村居民实际的生活水平。适当增加对城镇居民的补助,构建多层次的城乡居民养老保障体系。到目前为止,我国差别化待遇的实行主要体现在经济发展水平和财政水平上。所以,我国对于东、中、西不同地区经济发展水平的不同采取差别化补助,对于各省财政水平的不同也采取了差别化补助。但是对于存在收入差异的经济发展水平和财政补贴相同的同一地区的城镇居民和农村居民间却采用的是同等的养老保险待遇。[[[]赫明轩.城乡居民基本养老保险待遇公平问题研究[J].商丘职业技术学院学报,2015,14(04):49-52.]]海安市城镇居民和农村居民间就采用的是同等的养老保险待遇。因此海安市城乡居民养老保障待遇应当实行差别化的待遇水平,适度向城镇居民倾斜,在保证城镇居民和农村居民之间待遇公平的前提下,加大对城镇居民的补贴力度,消除城镇居民和农村居民之间的隐性差别化。可以根据现实中海安市城镇居民和农村居民的待遇效果差异的具体情况提出有针对性的解决办法,以缩小海安市城镇居民与农村居民在生活水平上的差距,实现海安市城乡居民基本养老保险制度真正的公平。


  (二)优化衔接机制


  制度的衔接不畅直接影响制度的公平性,所以要完善海安市“城乡居保”制度与企业职工基本养老保险制度的衔接机制去保障海安市“城乡居保”制度的公平性。由于现在全面推进“城镇化”的发展目标,海安市越来越多的城乡居民在“城乡居保”和企业职工基本养老保险之间转保,如何保障“城乡居保”在自由转保的过程中的公平性,就要求实现两项养老保险制度的顺利衔接。首先,参保人员在向“城乡居保”转保时,海安市政府应将企业在统筹账户为职工缴纳的养老保险费按照一定比例划入个人账户,在参保人转保时将其个人账户直接转入城乡居保的个人账户,从而最大程度的维护转保人的利益,实现城乡居民基本养老保险制度对城镇职工的公平。再次,政府要设计出合理的“城乡居保”的年限折算方法,在转保人在向“企业职工基本养老保险”时,将合理计算出的缴费年限并入“企业职工基本养老保险的”缴费年限中。如何合理的进行年限折算?一方面可根据非企业职工平均个人缴纳的费用高于企业职工基本养老保险的人均缴纳额的一定比例来进行折算,另一方面也可以对缴费档次更高的城乡居民进行金额更高的差额补助,确保城乡居民基本养老保险制度的公平。因此优化海安市“城乡居保”与企业职工基本养老保险的衔接机制有利于制度变得更加公平。


  (三)完善补助方式


  海安市“城乡居保”补贴方式的不合理严重挫伤了海安市城乡居民参保的积极性,也直接造成了城乡居保制度的不公平,因而需要优化现行的海安市政府对参保人员缴费的补贴方式。海安市政府应遵循权利与义务一致的原则对城乡居保补贴方式进行调整。首先,可以将政府对参保缴费的定额补贴改为定比补助,即针对不同的缴费档次按照同样的的补贴比率给参保居民补贴不同的金额。同样的补贴比率体现了海安市政府提供养金老补贴的普惠性,不同的补贴金额维护了参保了较高档次居民的利益,遵循了权利与义务相统一的原则,确保了“城乡居保”制度的公平性。其次,也可以增加缴费年限补助金,实现长缴多补。对于超过最低缴费年限持续参保的居民增加一定的补助金,补助金增加的额度可根据其多缴的年限的一定的比例来计算。通过优化城乡居保的补贴方式形成有效的激励机制,鼓励城乡居民高档参保、长效参保,以缓解海安市政府的养老基金给付压力,保证城乡居民基本养老保险制度的公平性。


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